STF julga que orçamento secreto é inconstitucional

Reportagem de Flávia Maia, no Jota: O Supremo Tribunal Federal (STF) julgou inconstitucionais as emendas do relator, conhecidas como orçamento secreto, conforme o voto da relatora das ações, ministra Rosa Weber. Acompanharam integralmente o voto da relatora os ministros: Edson Fachin, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Luís Roberto Barroso e Ricardo Lewandowski. Os demais propuseram votos diferentes.

A definição do STF é importante para que o presidente eleito Luiz Inácio Lula da Silva desenha a sua relação com o Congresso, e também deve ter impacto na sucessão da Presidência da Câmara e na formação do novo governo.

Lula tem dito que o fim do orçamento secreto é essencial para devolver a governabilidade ao Brasil. A Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2023 prevê 19,3 bilhões para emendas do relator, com o entendimento do Supremo, a verba deverá ser realocada e o Executivo terá mais discricionariedade para o uso da verba.

Ao mesmo tempo, o entendimento do Supremo pode dificultar a aprovação da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) de Transição no Congresso. Afinal, o atual presidente da Câmara, Arthur Lira, e os parlamentares do Centrão estão esperando para ver o espaço que terão para usar as emendas de relator. Com isso definido, eles poderão calibrar as negociações pela PEC da Transição.

Quanto à resolução aprovada pelo Congresso na sexta-feira (16/12), que prevê novas regras para a distribuição das emendas de relator (RP9), ela não deve resistir depois do julgamento do Supremo.

A sessão desta segunda-feira (19/12) começou com o voto de ministro Ricardo Lewandowski que, ao acompanhar integralmente a relatora, formou maioria necessária para derrubar as emendas do relator. Em seu voto, o ministro Lewandowski lembrou que, mesmo a nova resolução do Congresso não traz a transparência necessária ao orçamento público. "Pelas alterações do Congresso, embora a distribuição das verbas seja menos arbitrária, não será equânime, como ocorre no caso das emendas individuais. Alguns parlamentares receberão mais e outros menos", afirmou. "A nova regulamentação é um progresso, mas não resolve os vícios de constitucionalidade", acrescentou.

Após Lewandowski, votou o ministro Gilmar Mendes em discordância da relatora e a favor da manutenção das emendas do relator, mas com a definição de critérios mais claros de distribuição e maior transparência na distribuição e execução. De acordo com Mendes, todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator geral, independentemente da modalidade de aplicação deveriam ser registradas em plataforma eletrônica centralizada e mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento.

"Essa medida adicional de publicidade coaduna-se com a natureza discricionária e não impositiva dessas emendas, garantindo e ampliando o controle social da execução das despesas a partir dos diálogos institucionais havidos entre o Congresso Nacional e as pastas ministeriais", explicou Mendes.

Os ministros Edson Fachin, Luís Roberto Barroso, Cármen Lúcia e Luiz Fux também acompanharam integralmente o voto da ministra Rosa Weber. Ou seja, eles entendem que é preciso derrubar o orçamento secreto. As emendas de relator devem ser exclusivamente para a correção de erros e omissões dos projetos de lei orçamentária para a correção de erros e omissões dos projetos de lei orçamentária e caberá aos ministros de Estados titulares das pastas beneficiadas pelas emendas do relator a orientarem a execução dos valores em conformidade com os programas e projetos existentes nas áreas. Rosa Weber determina ainda a transparência para as emendas que já foram executadas entre 2020 e 2022.

O ministro André Mendonça foi o primeiro a divergir da relatora e votou pela manutenção das emendas de relator, desde que, elas sejam normatizadas em 60 dias com regras como critérios de rateio entre as duas casas legislativas e os fundamentos para fixar o volume financeiro de execução das emendas. Mendonça também diz que as emendas do relator devem garantir o mesmo nível de transparência e controle das emendas individuais e de bancada.

Na sequência, Nunes Marques também divergiu, ele votou pelo não conhecimento das ações. Em sua visão, as emendas orçamentárias e a destinação é um assunto do Congresso Nacional, assim, o Poder Judiciário não pode intervir sob pena de ferir a separação dos Três Poderes. Se vencido no mérito, Nunes Marques se aproxima do voto de Mendonça, de modo que as emendas do relator devem continuar, mas com mais transparência. Nunes Marques também determina que o Congresso faça ajustes em 30 dias para que o sistema passe a identificar os parlamentares que tiveram acesso às emendas.

O ministro Alexandre de Moraes fez u voto médio. Para ele, as emendas do relator continuam existindo, mas a elas passa a se aplicar o procedimento das emendas individuais, chamadas de RP6. O ministro determina o fim do subjetivismo na distribuição das verbas e propõe que a divisão seja proporcional entre as maiorias e as minorias das Casas Legislativas e depois pelas bancadas, com critérios fixos. Na prática, o ministro mantém o dinheiro à disposição do Parlamento, mas fixa transparência e o critério proporcional na distribuição dos recursos.

O voto do ministro Dias Toffoli vai em outra direção, ele mantém as emendas do relator, no entanto, os Poderes Executivo e Legislativo devem regulamentar, no prazo de 90 dias, a execução das emendas, observando critérios como: as verbas devem ser alocadas em programas estratégicos e projetos prioritários elencados pelo Poder Executivo, ou seja, caberia ao Executivo definir uma agenda. Ainda, Toffoli limita o conjunto de transferências discricionárias destinadas a cada município de modo que não pode ultrapassar, em cada exercício, o limite correspondente a 50% do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) recebido pelo mesmo. Dessa forma, ele limita os repasses ao tamanho dos municípios.

Ainda segundo Toffoli, as emendas parlamentares destinadas ao atendimento local, devem ter papel subsidiário no planejamento nacional e não podem inviabilizar as políticas públicas para atendimento de todo o território nacional. 

Entenda o que é o orçamento secreto

A iniciativa para a criação do orçamento secreto, com as emendas RP9, partiu do Legislativo em 2019 durante a votação da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2020. Como costuma relatar, o presidente da República Jair Bolsonaro inicialmente vetou a criação do orçamento secreto. No entanto, quando o texto retornou ao Congresso, não houve votos suficientes para derrubar o veto presidencial.

Porém, a proposta foi ressuscitada no final do mesmo ano pelo então ministro-chefe da Secretaria Geral da Presidência e então ministro da Secretaria de Governo, general Luiz Eduardo Ramos (sem partido). Assinado pelo presidente Jair Bolsonaro, o texto seguiu para o Congresso e foi aprovado em votação simbólica, em que não há registro formal dos votos individuais.

A legislação brasileira garante a deputados e senadores emendas para aplicação em áreas como saúde e educação. Emendas são recursos do Orçamento da União direcionados por deputados para suas bases políticas ou estados de origem.

Até 2020, a maioria dos recursos provinha de emendas individuais (RP6), indicadas por cada parlamentar e de caráter impositivo, ou seja, com obrigação de serem executadas. Além delas, existem as emendas coletivas de bancada (RP7) e de comissão (RP8). As de bancada são emendas coletivas, elaboradas por deputados do mesmo estado ou região e também são impositivas. Já as de comissão são emendas coletivas de comissões permanentes da Câmara ou do Senado e não são impositivas. 

A nova modalidade de emendas do relator não é impositiva. Ao contrário das emendas tradicionais, não é possível saber o nome do parlamentar que registrou o pedido, tampouco o destino desses recursos.

Os relatores-gerais, sempre um deputado ou um senador, que se revezam na função, já movimentaram recursos no exercício de suas atribuições. Não havia, entretanto, marcação específica para tais emendas. O que mudou foi a atribuição de um identificador e a relação com as demais regras orçamentárias. Foram as emendas de relator que deram origem ao orçamento secreto.

O problema de sua concepção e seu uso está ligado à transparência. Ao contrário das emendas tradicionais, não sendo possível saber o nome do parlamentar que registrou o pedido, tampouco o destino desses recursos.

Imagem: reprodução/Foto: Dorivan Marinho/SCO/STF